La emergencia del COVID-19 ha puesto en evidencia las asimetrías y desequilibrios existentes al interior del país. La crisis sanitaria nos ha mostrado la existencia de un país que parecería moverse a dos velocidades. Por un lado, el AMBA, Santa Fe, Córdoba y Mendoza, que concentran gran parte de la población argentina, del PBI, de la infraestructura y los problemas sociales. Por otro lado, un gran abanico de provincias con menor densidad poblacional, con menores niveles de infraestructura, pero con un gran potencial en recursos naturales. Las acciones del gobierno nacional dan cuenta de un centralismo administrativo, que parece haber ignorado el potencial de la descentralización del manejo de la emergencia. ¿Qué faltó?
Reflexión acerca de las potencialidades de un federalismo integral en el contexto de la pandemia
Tengo la certeza de que no es necesario comenzar resaltando la transversalidad que ha llegado a ocupar, en estos tiempos alocados, la idea de incertidumbre. Transversalidad que se traduce en un nivel mayor de complejidad en el desarrollo de acciones por parte del gobierno, en sus distintos niveles. ¿Qué hacer? ¿Qué acciones emprender? Estas son algunas de las tantas preguntas que seguramente han invadido la mente, tanto de quien tiene que mantener a una familia como de quien tiene que dirigir las riendas de un municipio, una provincia o de un país entero.
La emergencia, especialmente si se trata de una problemática imprevista y veloz, plantea un marcado desafío a la toma de decisiones. Block (1980), con su análisis de los períodos excepcionales, nos aporta elementos claros para abordar la reacción del Estado. En sus términos, tales momentos van acompañados del “crecimiento cualitativo más dramático de la actividad estatal”. Así,
Los gerentes estatales aprovechan los cambios en el contexto estructural para expandir su propio poder y perseguir políticas que perciben como necesarias para fortalecer la posición de la nación en el sistema mundial y preservar el orden interno [Block (1980): 233].
Vale recalcar que nos encontramos con un contexto que excede los lineamientos planteados por cualquier teoría previa, por lo que es necesario reconocerle un lugar central en el análisis a las particularidades actuales. Si observamos el accionar del Estado argentino, queda claro esto que mencionamos antes, en relación con Block. Previo al establecimiento del aislamiento social, preventivo y obligatorio (ASPO) (19 de marzo), e incluso, una vez establecido el mismo, se llevaron adelante distintas medidas, que me atrevo a decir, pueden distinguirse entre sectoriales y estructurales. Por un lado, medidas dirigidas a sectores particulares, en vistas a adaptar su funcionamiento a la situación, en un contexto gravedad creciente (licencias excepcionales a trabajadores que regresaban de zonas afectadas, justificación de inasistencias a establecimientos educativos, regulación de atención al público de las agencias de viaje, medidas preventivas al sector hotelero, entre otras), como también a medidas tendientes a modificar el funcionamiento general de espacios públicos y garantizar el control de la situación (supervisión en aeropuertos, control en pasos fronterizos, cierre de áreas protegidas, suspensión de eventos públicos, comunicación con argentinos en el exterior, subsidio excepcional, etcétera). Y aquí vuelvo a la pregunta antes planteada, ¿cómo actuar? La respuesta a ello encontrará sostén e impulso como también obstáculo y limitación, en las capacidades con las que cuente el Estado. Con esto me refiero a infraestructura, recursos, lazos. Estuvo ausente un Estado enraizado,
Una red concreta de lazos externos (que) permite al Estado evaluar, controlar y moldear, prospectivamente y con posterioridad a los hechos, las reacciones privadas ante las iniciativas públicas. Amplía la inteligencia del Estado y vuelve más probable la concreción de sus medidas. [Evans (1996), 557].
Con lo dicho ya tenemos una base sencilla como para introducir el tema central: el rol del federalismo. ¿Cómo encaja semejante idea aquí? Es idea corriente que la Argentina es federal: es un principio e ideal que cualquier ciudadano argentino sostiene como algo deseable y que necesita ser profundizado. Sin embargo, está claro que las cosas no son como se esperaría que fuesen, y la pandemia ha contribuido a complejizar la contradicción entre el decir y el hacer. Siguiendo a Barrera Buteler (2004), es patente en la historia argentina “un proceso de progresiva concentración del poder en el Gobierno Federal, paralelo al debilitamiento de los gobiernos locales y (…) una deformación de la infraestructura socio-económica” (p. 588). Las implicancias de ello son claras, y están presentes en el día a día del país.
La concentración de funciones y decisiones de suma importancia, en un país de amplia extensión como el nuestro, conduce indudablemente a decisiones sustentadas en una falsa homogeneidad. Si construimos una línea del tiempo en la que distribuimos todas las medidas del gobierno nacional, salta a la vista una cierta uniformidad valorativa de la situación. Así, durante los meses críticos –etapa en la que el virus debe ser ubicado de manera eficaz y aislado, para evitar la propagación masiva y la circulación comunitaria– se observa un patrón común de centralización de las decisiones, desde una mirada generalizada de la situación sobre todo el territorio. En la tabla 1 se observan los casos acumulados al último día de cada mes, por provincias. En los primeros meses, la diferencia de situaciones particulares de cada provincia es patente. Es en esta primera etapa, en la que el virus se estaba instalando en los principales núcleos del país, que la respuesta inmediata resultaba determinante. A mi entender, es aquí donde un federalismo integral y más práctico se revela como elemento estratégico, en el combate contra lo invisible.
Tabla 1
Casos acumulados por provincia, por mes (al 30/31 de cada mes)
Ahora bien, como bien observa el equipo de “En disidencia” (2020) de la Universidad de San Andrés (departamento de Derecho), podemos preguntarnos qué jurisdicción se encuentra mejor equipada para establecer normas de cuarentena. Probablemente, el gobierno provincial tenga un conocimiento mucho más detallado de la situación de su distrito o de las prioridades de sus ciudadanos. Al mismo tiempo, la mayor cercanía entre ciudadanía y gobierno favorece la participación en los procesos de toma de decisiones y permite un mayor control de los funcionarios. Todas estas razones apuntan a que el gobierno federal otorgue el mayor margen de maniobra posible a las provincias y municipios, para que adapten la cuarentena en función de la situación de sus distritos. De un modo leve, este margen de maniobra estuvo presente: como bien se sostiene con la prórroga del aislamiento del 26 de abril,
Los Gobernadores y las Gobernadoras de las Provincias, podrán decidir excepciones a dicho aislamiento y a la prohibición de circular, al personal afectado a determinadas actividades y servicios en determinados Departamentos y Partidos de su jurisdicción, siempre que se verifiquen en cada Departamento o Partido comprometido en la excepción, los requisitos exigidos por la autoridad sanitaria nacional [Decreto 408/2020 – Presidencia de la Nación].
Hasta aquí, la realidad. ¿Qué faltó? Mi pregunta se apoya sobre la cruda realidad: el virus se extendió por gran parte del territorio y la curva de casos fue positiva –hasta hace unas semanas–. Creo que faltó, en medio de todo ello, una labor de visualización geográfica del virus, y más aún, una regionalización del avance del virus. En este sentido, estuvo ausente una labor de distinción y, paralelo a ello, trabajo puntual sobre cada situación particular. Con una clara delimitación de la distribución en el territorio del avance e impacto del COVID-19, se abre un abanico de realidades necesitadas de medidas específicas. Aunando la realidad con las posibilidades, pienso en la delimitación de regiones por nivel de emergencia vislumbrado en cada una de las provincias, y una posterior conformación de equipos de trabajos, que, apoyados en un amplio margen de maniobra, desarrollen planes de acción específicamente dirigidos a tales situaciones locales, que sepan reconocer las oportunidades y limitaciones inherentes a cada contexto singular. La distinción entre aislamiento social, preventivo y obligatorio, y distanciamiento social llegó recién en junio, y es claro el nivel de emergencia que alcanzó la situación para ese entonces.
Gráfico 1
Distribución de casos acumulados por provincia, por mes
Es claro que todo esto requiere un análisis más profundo sobre las distintas variables que interactúan. Pero, no tengo duda alguna de que resultó necesaria una estrategia que atendiera los principios del federalismo como motor y fundamento de sus distintas líneas de acción. Pero no un federalismo solo de palabra, sino enraizado y creativo. Tal como muestra el gráfico 1, desde el inicio de la emergencia existieron dos realidades distintas, que sin embargo se vieron englobadas en un mismo plan de acción. El margen de maniobra diferenciado tendría que haber sido una garantía desde el comienzo, partiendo del hecho evidente de una multiplicidad de realidades. Se dice, y con razón, que “Dios está en todas partes pero atiende en Buenos Aires”. Toda esperanza de desarrollo fue y es depositada en un conjunto de provincias que podemos contar con los dedos de una mano. Casualmente, estas mismas provincias fueron las más afectadas. No tengo duda alguna que muchos de los problemas, agravados con el paso del tiempo –pensando en la tensión economía-salud–, se hubieran atenuado de permitir el auge de las potencialidades regionales y provinciales. Pensarnos como nación federal va más allá de la mera expresión discursiva; implica un hacer respetuoso de tal idea, que lamentablemente ha estado ausente.
Bibliografía
- BARRERA BUTELER, G., ALVAREZ, M., & LUCAS GARÍN, A. (2004). Derecho Constitucional. Cuadernos de Estudio. Cátedra “C”. Córdoba, Editorial Facultad de Derecho y Ciencias Sociales. Universidad Nacional de Córdoba.
- BLOCK, F. (1980). Más allá de la autonomía relativa: los gerentes estatales como sujetos históricos [Beyond Relative Autonomy: State Managers as Historical Subjects]. The Socialist Register, 17, 227-241 [Trad.: Grupo de Investigación sobre Teorías del Estado (UBA)].
- EVANS, P. (1996). El Estado como problema y como solución. Desarrollo Económico, 35(140), 529-559. Buenos Aires, Argentina: IDAES.
- En disidencia (2020). La pandemia y las dos caras del federalismo. Departamento de derecho, Universidad de San Andrés.
- Decreto 297/2020. Aislamiento social preventivo y obligatorio. 19 de marzo de 2020. Boletín Oficial N°15887/20 v. 20 de marzo de 2020.
- Ministerio de Salud de la Nación (2020) Reportes vespertinos del nuevo coronavirus COVID-19 (31 de marzo, 30 de abril, 31 de mayo, 30 de junio, 31 de julio, 31 de agosto, 30 de septiembre, 31 de octubre).
- Ministerio de Salud de la Nación (2020) ¿Qué medidas está tomando el gobierno? Disponible en: https://argentina.gob.ar/coronavirus/medidas-gobierno
Autor
Juan Vico: Estudiante de Ciencia Política en la Universidad Nacional de Córdoba.
Este artículo fue seleccionado entre los mejores del Programa de Formación de Jóvenes Dirigentes (Córdoba, 2020). Sitio web: https://www.frentejoven.org/
